作者｜朱民  姜志霄「朱民系清华大学国家金融研究院院长、IMF原副总裁；姜志霄作者单位为中国社会科学院大学」

本文原载《中国金融》2021年第23期

加入世界贸易组织（WTO）的二十年，是中国金融深化改革、全面开放和迅速发展的二十年。二十年间，中国的金融开放取得了巨大成就，中国金融业从一个基本对外封闭的行业，转变为货币初步实现国际化、汇率基本市场决定、外资全面参与的现代化金融业。中国也在开放中搏击国际市场，竞争金融前沿，逐渐成为国际化、现代化的金融大国。中国金融业要在这场巨变中发展成长，需要牢牢把握新发展理念，推动面向未来的金融开放，在开放中建设国际化、现代化的金融业，构建国际前沿的中国金融市场，化解金融风险，以更好地服务中国经济高质量发展、助力中国走向高收入国家行列。

二十年金融开放成绩斐然

2001～2008年，向境外金融机构开放国内市场。随着在2001年年底正式加入WTO，中国向境外金融机构开放国内市场，对外资银行承诺在五年内全面开放人民币业务，放宽准入限制，对外资证券和保险公司进入中国市场也作出了相应的承诺。为了打通境内外资本市场投资的渠道，监管部门于2003年开启境外合格机构投资者（QFII）制度，并于2006年落地境内合格机构投资者（QDII）制度。人民币国际化也在这一阶段悄然开启。2003年年底，人民银行开始为香港个人人民币业务提供清算安排，并于2004年推广到澳门。2005年7月，人民币汇率不再盯住单一美元，开始参考一篮子货币。2005年和2007年，首只熊猫债和点心债分别在内地和香港发行。这一阶段，中国金融开始融入世界金融市场。

2009～2017年，构建开放的宏观金融架构。2008年国际金融危机后，中国在全球贸易中的份额从2008年的8.9%迅速上升到13%左右。2013年习近平主席提出“一带一路”倡议，进一步推动中国的对外直接投资（ODI）快速增长。2015年，中国的ODI首次超过外国直接投资（FDI），中国成为全球最大的直接投资国之一。中国对外贸易、投资的快速增长，让跨境贸易和投资中使用人民币获得了越来越多认同。同时，中国金融体系相对稳定，经济长期保持良好的基本面，外国投资者投资中国金融市场需求持续增加，人民币国际化迎来新的机遇。从2009年年初开始，人民银行积极扩大香港人民币离岸市场，支持跨境贸易和投资的人民币结算等。2015年7月，人民银行向境外央行、国际金融机构和主权财富基金开放银行间债券市场。同时，资本市场互联互通加速。2014～2017年，监管部门相继推出了“沪港通”“深港通”和“债券通”（北向通）等渠道连接境内外资本市场。2016年10月1日，人民币正式加入特别提款权（SDR）货币篮子，成为受到国际组织认可的储备货币。在此之前，中国积极推进宏观、金融政策改革，在利率和汇率市场化、资本项目可兑换方面取得了积极进展，构建了和SDR一致的国际化宏观金融架构。在这一阶段，中国在稳健开放金融市场的同时，加快金融走出去步伐，推动宏观、金融政策框架的国际化，随着人民币加入SDR，中国金融进入国际金融舞台的中心。

2018年以来，新一轮全面金融开放启动，中国走向国际金融前沿。2018年4月，习近平总书记在博鳌亚洲论坛上宣布，中国将大幅放宽市场准入，推动对外开放重大措施落地“宜早不宜迟，宜快不宜慢”。中国人民银行行长易纲随即代表金融部门宣布了11条金融开放具体措施和时间表。2019年5月到6月，银保监会、证监会陆续宣布新的开放措施。2019年7月，国务院金融稳定发展委员会办公室宣布了11条开放措施，针对一些领域提前了开放时间表，同时在理财公司、养老金管理公司以及债券承销等方面设定了新的开放目标。新冠肺炎疫情并未打乱中国金融开放节奏。2020年2月，人民银行进一步会同有关部门发布推进上海国际金融中心建设和支持长三角一体化发展的30条措施。2020年6月，国家发改委公布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》中，金融业准入的负面清单已经正式清零。

中国资本市场双向开放稳步推进，银行间债券市场的境外发行和投资主体不断扩大，会计、税收、交易等配套制度不断完善，QFII和RQFII投资额度限制取消。2018年以来，国际主要指数编制公司明晟、富时罗素、标普道琼斯先后将A股纳入其旗下指数产品，摩根大通全球新兴市场政府债券指数、彭博巴克莱全球综合债券指数、富时世界国债指数相继纳入中国国债。

人民国际化程度进一步提高。环球银行金融电信协会（SWIFT）发布的数据显示，2021年6月，人民币在主要国际支付货币中排第5名，支付金额占所有货币支付金额的2.5%，较上年同期上升0.7个百分点。据IMF统计，人民币2021年6月在国际官方外汇储备货币构成（COFER）中排第5名，占比为2.6%，较2016年人民币刚加入SDR货币篮子时上升1.5个百分点。

总之，2018年以来，我国金融开放步伐明显加快，银行、证券、保险业大幅放宽外资市场准入和业务范围，企业征信、信用评级、银行卡清算和非银支付等行业已给予外资国民待遇，外资金融机构市场准入和在华展业取得明显进展，人民币国际化程度进一步提高，中国推进全面金融开放，走向世界金融中心。

中国金融开放的新格局

第一，市场全面向外资金融机构开放。目前，我国已经彻底取消了银行、证券、基金、期货、人身险领域外资股比限制，同时放宽了资产规模、经营年限等股东资质门槛要求。外资金融机构积极扩大在华布局。2018年以来，银保监会批准外资来华设立各类银行保险机构100余家。截至2020年末，共有来自54个国家和地区的银行在华设立了41家外资法人银行、116家外国银行分行和144家代表处，在华外资银行资产总额3.78万亿元，同比增长8.6%。外资银行机构投资力度不断加大，2020年以来，摩根大通、英国巴克莱银行、美国纽约梅隆银行、富邦华一银行分别向其在华机构增资。截至2020年末，境外保险机构在华共设立了66家外资保险机构、117家代表处和17家保险专业中介机构，外资保险公司总资产1.71万亿元。外资保险机构投资力度不断加大，2019年以来，德国汉诺威再保险公司持续向其在华机构增资3次。证券业方面，目前摩根大通、高盛已成为外资全资控股证券公司，另有7家外资控股证券公司。此外，外资全资或相对控股基金管理公司、外资私募证券投资基金管理人、外资全资控股期货公司、外资全资或相对控股的保险控股公司以及人身险公司先后落地。

第二，业务开放向纵深推进。我国参照国际经验优化资质要求，允许外资银行子行和分行获得基金托管资质，渣打银行及花旗银行已先后获得该资质；允许外资银行经市场化评估后获得债务投资工具主承销商资质，目前德意志银行和法国巴黎银行等已获得资质。我国已经不再对外资证券公司和保险经纪公司业务范围单独设限，实现了内外资一致。同时，允许境外资产管理机构与中资银行或保险公司的子公司合资设立由外方控股的理财公司，已有汇华理财和贝莱德建信理财两家机构顺利落地。此外，外资也在积极参与评级、征信、支付清算等多个领域的金融基础设施建设。在评级和征信领域，美国邓白氏公司和英国益博睿公司已在华展业。标普、惠誉等国际评级机构已获准进入银行间债券市场开展债券评级业务。在银行卡清算领域，美国运通合资公司“连通公司”的开业申请已获批，万事达合资公司的筹备申请已获批，维萨（Visa）独资公司筹备申请已被受理。非银行支付领域，贝宝（PayPal）收购国付宝已获批。

第三，资本市场互联互通机制越发成熟，交易规模持续增长。截至2021年10月底，沪港通和深港通北向（沪股通和深股通）总成交金额达63.14万亿元，累计净流入1.53万亿元；南向港股通（包括沪港通下的港股通和深港通下的港股通）总成交金额达22.93万亿港元，累计净流入2.14万亿港元。债券通“北向通”开通前，境外投资者持有中国债券规模约为8500亿元。从2017年“北向通”开通到2021年10月底，这一规模已经达到3.84万亿元。此外，2019年6月，中英两国启动了沪伦通；2021年9月，债券通“南向通”上线，资本市场开放范围进一步拓展。

在开放中构建国际前沿的中国金融市场

尽管我国金融开放已取得了重大进展，不过我们仍需清醒地认识到，目前我国金融开放水平与服务高质量发展、构建新发展格局的要求尚有差距。截至2020年末，在华外资银行占我国银行业资产比重不足1.5%，而这一比例在2007年曾达到2.3%；证券、期货、保险机构资产占比也相当有限。截至2021年9月末，外资持有A股流通市值占比不足5%，在中国债券市场的持有量只有3.5%。上述比重低于多数发达经济体和部分新兴经济体的外资资产情况。尽管近年来我国金融业开放取得了重大成就，但外资在实际经营过程中仍然面临诸多限制。中国金融的国际化水平、监管水平、业务产品也与中国进入新发展阶段的经济需求不符。

面向未来，中国正在进入第二个百年征程，处在从中等收入国家走向高收入国家的历史起点。中国经济将经历深刻调整和变化，中国金融也将面临新的发展和挑战。一是中国经济要继续稳健增长，需要金融大力支持实体经济。二是中国的中产阶级人数增加，居民在资产配置、财富管理方面的需求迅猛上升。三是科技创新和数字化转型加快，经济发展将更多需要金融支持科技创新，支持产业数字化转型。四是经济结构从工业向服务业倾斜。服务业已经成为中国经济增长主要的驱动力，需要金融支持服务业科技化和提升劳动生产率。五是人口老龄化。养老金体系面临巨大压力，健康养老保险需求持续增长。六是碳中和。碳中和转型正在从根本上转变经济发展范式，金融将在其间发挥重要的支持和引领作用。转型过程中面临因为高碳和低碳资产定价变化引发的企业估值，以及国家、金融机构和个人资产负债表变化引发的风险。

只有进一步深化金融开放，才能增加竞争、提高效率、降低风险、改善结构，从而建立国际化的金融体系，以开放促进我国金融业高质量发展，提升金融服务实体经济能力。只有进一步深化金融开放，才能加快形成面向国际的金融市场体系，建设全球性人民币产品创新、交易、定价和清算中心，提升中国金融的全球资源配置能力，加快建设与我国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心。此外，在全球保护主义升温的复杂环境下，我国坚定扩大金融开放，是积极推进全球化最有力的表现。

面向未来的高质量金融开放

面向未来的高质量金融开放需要有序推进，可从以下七个方面着手。

第一，顶层设计谋划开放新蓝图。随着金融开放进入常态化阶段，开放的广度和深度将进一步拓展，需要顶层设计开放的新蓝图。新的开放蓝图需要统筹落实已有的金融开放承诺，继续加大开放力度，完善金融市场体系，推动中国金融市场配置全球资源；继续深化宏观金融政策框架的改革和国际化，特别是利率和汇率形成机制的市场化改革；继续稳步推进资本账户开放，实现资本双向流动的国际化，加快人民币国际化，推动中国资金和金融机构走出去。

第二，制度性、系统性对外开放。进一步推动更高水平金融开放，就是对标国际高标准，不断完善制度。应逐步实现以外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度为基础的市场化、国际化、法治化对外开放，打破目前按产品和业务开放的不配套方式。中国可主动对标CPTPP等国际标准，提高负面清单特别是跨境金融服务开放、资本自由汇兑等方面的承诺水平。此外，应努力完善开放配套政策，形成金融开放生态，如推动我国金融领域的会计、审计、税收等制度环境和配套政策与国际标准接轨，提高经营的便利性；妥善处理金融数据跨境流动问题，促进金融数据实现有序跨境流动，在允许数据跨境流动和保护隐私与安全之间取得平衡。

第三，推进重点领域开放，服务经济转型。重点围绕证券市场、碳金融市场和保险市场深化开放，利用国际金融机构的比较优势，助力我国金融市场发展，支持经济发展。一是构建和完善统一、综合、国际化的证券市场，推动建立现代化的金融监管体系，以提高金融效率、提升直接融资比重，更好地为服务业、科技企业提供融资。二是在碳中和转型中，中国金融需要全面参与全球已经开始的零碳金融竞争，除了参与构建全球趋同的绿色分类和信息披露标准，还要通过进一步开放，发展零碳债券市场，发展零碳衍生产品市场，构建世界领先的零碳金融系统。三是面对人口老龄化和中等收入群体的扩大，重点引进在健康养老、财富管理、投资海外保值增值等领域有丰富管理经验的外资机构，满足中国居民需求。

第四，稳步推进资本市场双向开放。应继续推进资本市场制度型对外开放，稳步推出资本市场进一步扩大开放的政策措施。提升资本项目可兑换程度，减少跨境资本流动限制，可适时推动部分重点项目可兑换，如放宽个人对外投资限制，允许少量符合条件的优质外国公司在境内发行股票等。推动境外投资者投资中国资本市场，鼓励境内投资者积极布局海外市场。特别应推进风险投资基金的双向流动，以支持引入国际高科技创新和推动中国科技创新走向世界。

第五，不断优化金融业营商环境，促进金融业健康发展。主动靠前，做深做细外资金融机构落地配套服务。在政策制定、执行过程中提高透明度和规范性，充分沟通，进一步简化具体业务审批流程。在资质牌照管理审批上考虑外资机构的特点和实际运营情况，支持外资进入中国市场后形成完整的金融产业链，在自身具有优势的业务上发挥竞争力，用外资的比较优势服务中国金融的发展。通过持续营造开放、透明、包容的金融营商环境，使中国成为世界重要的金融服务聚集地。

第六，继续推进宏观金融政策框架改革，构建开放的宏观金融政策基础。继续推进宏观金融政策的市场化改革，构建国际化的宏观金融调控体系。继续深入推进利率市场化改革，着力健全市场化利率形成和传导机制。深化人民币汇率形成机制改革。稳步推进资本项目可兑换，在资本项目管道式、单点式开放的基础上进一步整合各类投资渠道，形成清晰、统一的开放框架。此外，进一步提升金融监管框架的国际接轨程度和透明度，进一步提高政策可预期性，构建清晰、透明、易懂、稳健的金融监管政策体系。

第七，统筹金融开放与金融安全。在扩大开放的同时做好金融风险防范。当前全球债务高企，国际经济金融环境存在较大的不稳定性和不确定性；各国金融市场之间的关联性在增强，资本跨境流动的规模和速度都超过以往。随着金融开放，会出现跨市场、跨地域、跨国界的资本流动和金融创新，会产生汇率和资产价格的波动，提高金融开放水平必须要提高金融监管能力。国际大量实践证明，只有开放和监管之间实现平衡，金融开放才能起到促改革、促发展的作用。一方面，要加强宏观审慎监管政策，在现有宏观审慎政策框架当中逐步完善关于资本流动监管的规则，提升跨境资本流动管理的有效性；另一方面，要加强微观市场监管，构建系统性金融风险监测、评估和预警机制。在监管方面，特别要预警投机性的资本流动对中国金融市场可能带来的冲击，维护市场稳定。